美国政府关门(以史为鉴，美国政府关门影响有多大？)

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作者：国君宏观花长春团队

摘要

本次政府关门的直接起因是美墨边境墙拨款争执，背后反映的是两党对于2020年大选的博弈。两党对于美墨边境墙拨款互不相让，特朗普和共和党要求在拨款法案中加入50亿美元边境墙建设费用，而民主党则坚决反对，显示两党之间的共识和合作越来越少，分歧和斗争则愈演愈烈。

不到万不得已，特朗普很难真正宣布美国进入国家紧急状态。此举面临若干障碍：一是需要向国会解释基于何种正当理由；二是最高法院有权判决该举违宪；三是即便此举真的实施，也需付出较高代价。

本次关门对于美国经济的影响不容忽视。美国农业部等9个部门停摆，经济数据发布、食品和药品常规监管、股市监管审批和调查等多项工作受到影响；80万联邦雇员被迫无薪休假或欠薪工作；贫困居民生活保障、游客出行体验等也受到冲击。

政府关门对大类资产价格的影响：

正文

1. 历史上的政府关门

1.1. 政府关门是指什么?

美国政府关门是指政府预算案须经国会参议院、众议院两院批准，若国会未能批准预算案，联邦政府无支出预算，将关闭一部分机构并停止相应服务，亦称政府停摆。其法律和制度基础是1921年预算与会计法案及1974年美国国会预算暨截留控制法案。美国政府关门的制度根源在于美国三权分立体制，用于制衡行政部门和立法部门，为避免行政分支开支无度。但实际上，政府关门经常沦为国会两党促使对方做出让步的“工具”。美国政府虽然关门，但国家机器依然保持运作。部分非必需上班行政员工面临被迫休假，如联邦政府环境、教育、商务部和住房等部门的大部分员工；不重要的政府雇员暂时休假无薪；政府主要职能部门继续保持运转，如国家安全和执法部门等。

1.2. 历史上关门的情况

美国政府自1976年开始现行的预算法案程序以来，共停摆21次，停摆时间从1天至21天不等。除开两次（82年9月30日至10月2日、18年2月9日），由于国会聚餐推迟一天通过预算案和技术原因而导致的政府关门外，美国政府停摆原因可分为三类：美国共和党和民主党产生分歧、参众两院产生分歧以及两院和总统产生分歧（图1）。

历史上，自1976年以来，美国政府由于各种争议导致政府停摆。在福特和卡特总统任期内，美国一共出现了6次政府部分停摆，受影响的部门为美国劳工部与卫生、教育及福利部，这6次政府部分停摆持续时间从8-18天不等，政府关门的主要原因是对人流医疗补助的争议。里根当政期间，美国一共出现了8次持续1-3天的政府完全停摆，主要争议是关于政府开支。老布什治下也由于政府赤字问题出现持续4天的政府完全停摆。克林顿当政时期，美国政府在共和党取得控制权后遭受2次分别持续5天和21天的完全停摆，仍然是由于赤字问题。2018年，特朗普任期内出现3次政府停摆，均围绕预算法案展开。美国政府停摆时间超过一周共计10次，超过两周的共计4次(图1)。

1.3. 历史上关门是如何解决的？

在美政府21次关门风波中，大多数政府关门结束是通过为谈判交流制定临时决议来争取时间、分歧方妥协让步来实现的。有6次是通过制定临时法案或延长议案，为分歧方谈判交流争取时间，结束政府停摆。其中有12次在分歧方的妥协让步下，形成可通过的决议或法案，结束关门风波（图2）。

2. 本次政府关门的来龙去脉

2.1. 本次关门源起于边境墙拨款争执

本次政府关门的直接起因是美墨边境墙拨款争执。美国联邦政府部分机构自2018年12月22日零时起进入关门状态，截至1月12日已持续22天。这是2018年的第三次政府关门，也是40年来美国政府首次在一年内三次陷入关门危机，且创下了政府关门持续时间新纪录。特朗普竞选时表示，修建边境墙的费用由墨西哥出，但后来改称由美国出。特朗普要求在拨款法案中加入50亿美元边境墙建设费用，而民主党则坚决反对。2018年12月19日，美国参议院以口头投票方式通过临时预算决议，维持联邦政府运作到2019年2月8日，但因不包括50亿美元边境墙拨款，特朗普拒绝签署。2019年1月3日，新一届美国国会正式宣誓就职，国会两院进入分裂时代，民主党凭借在中期选举中的胜利重夺众议院控制权，而在参议院中共和党虽占53席的多数地位，但未达到拨款法案通过需要的60票，更是加大了争执的火热化程度。

关门背后反映的是两党对于2020年大选的博弈。于共和党而言，在美墨边境修建隔离墙是特朗普竞选总统时的重要承诺，是他稳固票仓、寻求连任的重要政治筹码，这就决定了共和党在此问题上不会轻易妥协。而民主党则坚持认为，美墨边境墙在加强边境安全上低效、昂贵且没有必要，是共和党煽动保守派选民的政治噱头。民主党在2018年中期选举中获得阶段性重要胜利，于是在边境墙问题上阻击特朗普。而特朗普因为担心完不成竞选承诺，基本盘在2020年大选中弃他而去，不惜以政府关门的方式胁迫民主党让步。面对僵局，两党都不肯妥协，不愿真心实意解决问题，显示两党之间的共识和合作越来越少，分歧和斗争则愈演愈烈。

2.2. 美国会进入“国家紧急状态”吗？

特朗普多次提及“国家紧急状态”值得关注。本次关门事件中的一个重要看点在于，特朗普多次声称，有意宣布国家紧急状态，绕过国会获得边境墙建设拨款。1月4日，特朗普表示：“考虑到我们国家的安全，我们绝对可以宣布国家紧急状态，我还没有这样做。我可能会这样做。我们可以宣布国家紧急状态并非常快速地把墙建起来。”1月10日，特朗普又声称：“对我来说，容易的做法就是宣布国家紧急状态，如果我们没有达成协议，然后我又不宣布紧急状态，并通过多种机制获得拨款，会让我感到惊讶。”

国家紧急状态是什么？国家紧急状态通常是指危机之下，政府采取一系列特殊举措，在全国或地方实行的一种临时性的严重危急状态。1976年，时任美国总统福特签署了《美国全国紧急状态法》。该法界定了美国总统宣布国家进入紧急状态的权力，明确了国会对总统宣布紧急状态的制衡机制。在国家紧急状态下，美国总统拥有至少136项法定紧急权力，包括没收财产、调控生产方式、没收商品、向国外派兵、实施戒严令、控制交通通讯、管制私人企业运营，甚至可以中止化学和生物武器管制法等。

特朗普宣布国家紧急状态面临若干障碍：

一是基于何种正当理由。根据1976年《美国全国紧急状态法》，总统的确拥有宣布国家进入紧急状态的权力，但仍需要向国会解释这一决定具体基于哪些条款。美墨边境的局势是否具备构成紧急状态的要件，存在极大的争议。仅仅为了缩短政治进程就动用特权，会造成权力滥用的严重后果。众议院筹款委员会发言人Evan Hollander发表声明称，“如果总统为了建造这个耗费无谓财力的边境墙而行使该权力，在法理上是存疑的，会招致国会的挑战。”若参众两院通过联合决议，国会有权否决总统使用其法定紧急权力。

二是美国最高法院有权驳回。1952年，时任总统杜鲁门以时值朝鲜战争全国实行紧急状态为名，发布总统第10340号行政命令，企图将钢铁产业国有化，其根据是宪法及法律授予作为合众国总统和武装力量总司令的权力。钢铁企业就此提起诉讼，最高法院以6∶3做出判决，认为政府占用违反宪法。眼下，如果特朗普执意宣布国家进入紧急状态，不排除重蹈杜鲁门覆辙的可能。

三是造成国防部和国会关系的紧张。按照特朗普的设想，宣布国家进入紧急状态后，便可以绕过国会，利用已拨放的军费修建边境墙。但此举会造成国防部被迫取消其他建设计划。因此，纵使特朗普真的宣布国家进入紧急状态，也会付出非常大的政治代价，造成国防部和国会之间的关系紧张。

鉴于此，我们认为，不到万不得已，特朗普很难真正宣布美国进入国家紧急状态。

2.3. 本次关门对于美国经济的影响不容忽视

此前，各方普遍认为政府关门对美国经济的实质影响微乎其微，但目前来看，本次政府关门已经对政府运行、雇员收入和居民生活产生了一些不容忽视的影响。

政府运行：美国司法部、国土安全部、国务院、住房及城市发展部、交通部、财政部、农业部、商务部、内政部等9个部门暂时停摆。受此影响，包括零售销售数据、耐用品销售数据、建筑支出和新房销售数据在内的许多重要经济数据将延期发布；美联储获得的经济数据不足，履职难度加大；食品和药品管理局（FDA）对配备医疗产品、动物药品和许多食品的常规监管暂停；美国证监会无法批准新的首次公开募股（IPO），一些监管审批和调查也被迫停止，如此等等。

雇员收入：38万名联邦政府雇员被强制无薪休假，而处于关键岗位的42名必要人员需继续上班，但在政府关门期间无法拿到薪水。换言之，全国210万联邦政府雇员中约有80万人——或者说超过1/3人员受到影响。虽然特朗普政府表示，那些无薪工作的雇员可在拨款法案通过后补领工资，但美国联邦雇员协会仍然表示，联邦雇员们靠薪水生活，迟迟拿不到薪水将对雇员们的正常生活造成影响，协会将起诉特朗普政府。另据《华盛顿邮报》，85%的联邦雇员声称，因为收入不确定性，他们不得不减少假期开支。

居民生活：数百万生活在贫困线以下的美国居民可能不能及时拿到美国农业部发放的食品券。由于管理人员欠缺，多个国家公园陷入混乱状态，影响旅客的旅行体验。例如：由美国内政部提供资金支持的美国史密森尼学会宣布，旗下所有博物馆和动物园于1月2日起暂停开放；因游客丢弃的废弃物无人处理以及厕所部分关闭无法满足客流需要，加州约塞米蒂国家公园已经关闭著名的露营和玩雪景点。关门已经造成民众不满，据路透社和益普索集团的一项联合调查，针对本次联邦政府关门，50%的调查对象认为是特朗普的责任，7%认为是共和党的责任，32%认为应归罪于民主党。

3. 美国政府关门对大类资产价格的影响

3.1. 股市

如果美政府关门时间延长，不排除短期内对美股形成扰动，但影响有限。历史上的关门，对股市影响并不确定。表现有三：第一，在超过10天的6次关门中，关门期间4次下跌、2次上涨，S&P500平均下跌2%；开门后1个月内3次下跌、3次上涨，S&P500平均上涨0.35%。第二，70年代的两次关门（78年9月30日-10月18日、79年9月30日-10月12日），对美股构成短时冲击。关门期间以及开门后1个月内，美股均呈下跌趋势，但开门后3个月内影响逐渐消失。90年代以来两次关门（95年12月5日-96年1月6日、13年10月1日-17日），市场并未受到影响，关门期间和开门后1个月，美股均保持上涨。70-80年代，美国政府频繁停摆，投资者对该事件及其影响有一定预期，或是其中部分原因。第三，就本次看，12月22日关门前一周S&P 500下跌5.1%，但自12月22日-1月10日，S&P500上涨近7%（图3）。

美股波动率在美政府关门期间或走高，但随后回落。理论上分析，美国政府关门至重启是短期内美国政治分歧走向一致的过程，对应风险变化先扩散后收敛。从历史看，具有如下特征：（1）美国政府关门前后，市场波动率总体先升后降（图4）。在超过10天的6次关门中，波动率从关门前一周的平均10.26%，攀升至开门后一个月平均12.61%，然后趋于回落。（2）市场波动率的顶部大多处于关门期间或开门后一个月，这可能取决于市场对未来风险的判断。在2013/10/01-2013/10/17年的政府关门中，美股波动率在关门期间达到17%，开门后一个月回落至13.10%。而1976年、1978年波动率峰值出现于开门后的一个月。如果本轮政府关门继续延长且美国政治分歧难以缓和，短期内不排除市场波动率继续攀升。

如果美政府关门仅为美股的扰动因素，那么对全球其他发达市场、新兴市场、港股及A股的影响将更为有限。从历史来看，也并未表现出一定的规律。（1）95年12月5日-96年1月6日，历史上美政府关门时间最长的时期，新兴市场股票上扬，MSCI新兴市场股指涨幅达到7%，港股恒生指数上涨接近5%。（2）13年10月1日-17日，美政府关门。关门期间，发达与新兴市场股价均上扬，但在美政府开门后出现分歧。MSCI发达市场指数（MSCI World）在开门后1个月、3个月内，分别上涨2.4%、4.8%；MSCI新兴市场指数则下跌0.84%和6%（图5）。受经济预期弱化、“钱荒”以及海外因素影响，在此期间A股呈下跌趋势。

3.2. 债市

但是美政府关门或是“短期内美债收益率将攀升，即债市下跌”的信号。从历史来看，在超过10天的6次关门中，关门期间及开门后3个月左右甚至更长时间，10年期美国债收益率普遍上涨，期限利差走阔（图6）。公司债收益率也随着国债水涨船高（图7）。究其原因，美政府关门意味着：民主、共和两党在短期内难以就预算问题迅速妥协，反映了美国政府财政存在一定问题，市场自然对美国债投资趋于谨慎。例如，2019年1月8日，美财政部拍卖3年期美国国债，得标利率高于同期限的美债收益率，投标倍数创2009年以来最低。

美债收益率走高，对其他经济体债券价格亦构成一定压力。从历史看，13年10月1日-17日，美国政府关门事件后，全球发达经济体与新兴市场债券价格走低。其中，代表发达国家政府债券走势的Citigoup World Government Index（花旗世界政府债券指数）在开门后1个月、3个月内分别下跌0.46%、0.86%；代表新兴市场债券走势的Barclays EM Agg Bond Index （巴克莱新兴市场债券指数）在开门后1个月下跌0.44%，但随后反弹，3个月内涨幅达0.48%。在此期间，受债市强监管、“钱荒”以及美联储酝酿退出量化宽松等因素影响，中国债市出现了较大下跌。10年期国债收益率，在美国政府关门期间、开门后1个月、3个月内，分别上涨了10bp、56bp和50bp。因此，从美国政府关门事件看，我们建议：短期内应对美债保持谨慎，并要考虑一旦美债收益率走高、中美利差收窄，对国内债券市场构成的一定压力。

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